KEPENTINGAN UMUM (ANTARA KONSEP DAN PRAKTIK)

KEPENTINGAN UMUM (ANTARA KONSEP DAN PRAKTIK)

Negara didirikan demi kepentingan umum dan hukum adalah sarana utama untuk merealisasikan tujuan itu. Salah satu isu pokok yang sering dipermasalahkan dimasa lalu adalah mengenai definisi kepentingan umum. Definisi kepentingan umum dikemukakan oleh huybers(1982:286) adalah kepentingan masyarakat sebagai keseluruhan yang memiliki cirri-ciri tertentu antara lain menyangkut semua sarana public bagi berjalannya kehidupan yang beradab.

Selanjutnya pada pasal 18 UUPA diatur bahwa untuk kepentingan umum termasuk kepentingan bangsa dan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat hak-hak atas tanah dapat dicabut dengan member ganti kerugian yang layak dan menurut cara yang diatur dengan undang-undang.

1.      Pengertian kepentingan umum

Menurut john salindeho(oloan sitorus dan dayat limbong, 2004) mengatakan bahwa sebelum keppres no. 55 tahun 1993 ditetapkan belum ada definisi kepentingan umum yang baku. Secara sederhana dapat diartikan bahwa kepentingan umum dapat saja dikatakan untuk keperluan, kebutuhan atau kepentingan orang banyak atau tujuan social yang luas. Namun rumus terlalu umum tidak ada batasnya. Selanjutnya john slindeho membuat rumusannya sendiri mengenai kepentingan umum termasuk kepentingan bangsa dan Negara serta kepentingan bersama dari rakyat dengan memperhatikan segi-segi social,politik,dan hamkamnas atas dasar asas-asas pembangunan nasional dengan mengindahkan ketahanan nasional serta wawasan nusantara.

Rumusan john slindeho belum juga mampu memberikan suatu batasan yang jelas.rumusan tersebut pada prinsipnya sama dengan pengertian yang diuberikan  UUPA, undang-undang no 20 tahun 1961 dan inpres no 9 tahun 1973. Namun menurut maria sw sumardjono berkenaan dengan definisi kepentingan umum yang terumuskan dalam UUPA, undang-undang no 20 tahun 1961 dan inpres no 9 1973 belum menegaskan esensi criteria kepentingan umum secara konseptual. Kepentingan umum dinyatakan dalam arti “peruntukannya” yaitu kepentingan bangsa dan Negara, kepentingan bersama dari rakyat  dan kepentingan pembangunan. Sedangkan dalam inpres no 9 tahun 1973 kepentingan umum diartikan sebagai kegiatan yang menyangkut 4 macam kepentingan yaitu:

1.      Kepentingan bangsa dan Negara

2.      Masyarakat luas

3.      Kepentingan bersama

4.      Kepentingan pembangunan

Yang menjadi permasalahan adalah kepentingan umum, bila suatu kegiatan sudah terwujud dan ternyata kemanfaatannya tidak dapat dirasakan oleh msasyarakat. Oleh karena itu maria sw sumardjono mengusulkan agar konsep kepentingan umum selain harus memenuhi “peruntukannya” juga harus dapat dirasakan kemanfaatannya (for public use). Agar unsur kemanfaatan ini dapat terpenuhi artinya dapat dirassakan oleh masyarakat secara keseluruhan dan atau secara langsung untuk penentuan suatukegiatan seyogyanya melalui penelitian yang terpadu.

Dalam koppres no 55/1993 telah memberikan klarifikasi dan definisi yang tegas mengenai kepentingan umum yaitu

1.      Kepentingan seluruh masyarakat

2.      Kegiatan pembangunan yang dilakukan dimiliki oleh pemerintah

3.      Tidak dipergunakan untuk mencari keuntungan

Dengan demikian interpretasi tentang kegiatan termasuk dalam kategori kepentingan umum dibatasi pada terpenuhinya ketiga unsure terrsebut secara komulatif.

Selanjutnya dalam perpres no 36 tahun 2005 jo perpres no 65 tahun 2006 disebutkan bahwa yang dimaksud denghan kepentingan umum adalah kepentingan sebagian besar lapisan masyarakat. Menurut mudakir iskandar syah (2007) bahwa bila dibandingkan dengan definisi kepentingan umum diatas maka rumusan kepentingan umum yang terddapat dalam perpres no 36 tahun 2005 jo perpres no 65 tahun 2006 adalah lebih tepat dengan menggunukan rumusan “sebagian besar lapisan masyarakat” oleh karena salah satu sarana umum itu belum tentu dapat dinikmati semua masyarakat kata “sebagian besar” mempunyai arti tiak semua masyarakat namun dapat dianggap untuk semua masyarakat walaupun dari sebagian besar itu ada sebagian kecil masyarakat yang tidak bisa menikmati hasil atau manfaat dari fasilitas pembangunan kepentingan umum itu sendiri. Atau dengan kata lain kepentingan umum adalah kepentingan yang menyangkut kepentingan Negara,bangsa dan sebagian besar masyarakat. Kepentingan umum adalah suatu kepentingan yang menyangkut semua lapisan masyarakat tanda pandang golongan,suku,agama,status social dan sebagainya. Berarti apa yang dikatakan kepentingan umum ini menyangkut hajat hidup orang banyak bahkan termassuk hajat bagi orang yang telah meninggal atau dengan kata lain hajat semua orang. Dikatakan demikian karena yang meninggalpun masih memerlukan tempat pemakaman dan sarana lainnya.

2.      Doktrin kepentingan umum

Menurut Michael g kitay dalam bukunya land acquisition in developing countries sebagaimana dikutip oleh maria sw sumardjono (1995) bahwa terdapat 2 cara untuk mengungkapkan tentang doktrin kepentingan umum, yaitu:

a.      Pedoman Umum (General Guide)

Disini Negara hanya menyatakan bahwa pengadaan tanah dibutuhkan untuk kepentingan umum (public purpose) atau yang secara umum menyebutkan bahwa pengadaan tanah harus berdasarkan kepentingan umum. Istilah kepentingan umum yang dipakai dapat bervariasi sesuai dengan sifatnya sebagai pedoman. Istilah public purpose dapat berubah. Misalnya public menjadi social,general,common atau colletive. Sementara purpose menjadi need,necessity,interest,function,utility atau use. Negara yang menggunakan “pedoman umum” biasanya tidak secara ekspilit mencantumkan dalam peraturan perundang-undangan tentang bidang kegiatan apa yang disebut sebaagai kepentingan umum.pengadilanlah yang secara kasuistik menentukan apakah yang disebut sebagai “kepentingan umum”. Misalnya india, pada awalnya peratuaran tentang pengadaan tanah tidak secara tegas merinci bidang-bidang kegiatan yang termasuk sebagai kepentingan umum. Namun sesuai dengan perkembangan pembangunan akhirnya berbagai bidang kegiatan pembangunan seperti lading pembibitan,kanal irigasi,pusat pendidikan dan pelatihan,pusat-pusat bagi pemerintahan daerah,jalan tapak rumah orang miskin,serta tumah-rumah pegawai pemerintahan ditetapkan oleh putusan-putusan pengadilan sebagai bidang-bidang pembangunan untuk kepentingan umum.

b.      Ketentuan-ketentuan daftar (list provisions)

Penyebutan kepentingan umum dalamn sebuah daftar kegiatan yang secara tegas mengidentifikasikan tujuannya. Daftar ini secara ekspilit mengidentifikasi kepentingan itu. Kepentingan yang tidak ditemukan dalam daftar tersebut,tidak bisa dijadikan sebagai dasar pengadaan tanah. Namun kedua pendekatan tersebut kerapkali dikombinasikan dalam satu rencana pengadaan tanah.

Bila dicermati secara teliti maka keppres no 55/1993 perpres no 36 tahun 2005 jo perpres no 65 tahun 2006, menganut doktrin yang kedua dengan penyebutan kegiatan kepentingan umum dalam daftar kegiatan. Adapun kegiatan kepentingan umum berdasarkan ketentuan peraturan undang-undang sebagai berikut:

Pada keppres no 55 tahun 1993 pada pasal 5 ayat 1 disebutkan criteria kepentingan umum sebagai berikut:

1.      Jalan umum, saluran pembuangan air

2.      Waduk,bendungan dan bangunan pengairan lainnya termasuk saluran irigasi

3.      Rumah sakit umum dan pusat-pusat kesehatan masyarakat

4.      Pelabuhan atau Bandar udara atau terminal

5.      Peribadatan

6.      Pendidikan atau sekolah

7.      Pasar umum atau pasar inpres

8.      Fasilitas pemakaman umum

9.      Fasilitas keselamatan umum,antara lain tanggul penanggulangan bahaya banjir,lahar dll bencana

10.  Pos dan telekomunikasi

11.  Sarana olah raga

12.  Stasiun penyiar radio,telivisi beserta sarana pendukungnya

13.  Kantor pemerintahan

14.  Fasilitas angkatan bersenjata republic Indonesia

Sedangkan kegiatan kepentingan untuk kepentingan umum selain yang dimaksud diatas akan ditetapkan oleh presidden. Selanjutnya dalam perpres no 36 tahun 2005 kegiatan kepentingan umum yang dilaksanakan oleh pemerintah daerah,diatur dalam pasal 5 sebagai berikut:

1.      Jalan umum,jalan tol,rel kereta api(diatas tanah,diruang atas tanah,ataupun diruang bawah tanah), saluran air minum/air bersih,saluran pembuangan air dan sanitasi

2.      Waduk,bendungan,bending,irigasi,dan bangunan pengairan lainnya.

3.      Rumah sakit umum dan pusat kesehatan masyarakat

4.      Pelabuhan,Bandar udara,stasiun kereta api dan terminal

5.      Peribadatan

6.      Pendidikan atau sekolah

7.      Pasar umum

8.      Fasilitas pemakaman umum

9.      Fasilitas keselamatan umum

10.  Pos dan telekomunikasi

11.  Sarana olah raga

12.  Stasiun oenyiar radio,televise beserta sarana pendukungnya

13.  Kantor pemerintah,pemerintah daerah,perrwakilan Negara asing,perserikatan bangsa-bangsa, dan atau lembaga-lembaga internasional dibawwah naungan perserikatab bangsa-bangsa

14.  Fasilitas tentara nasional Indonesia dan kepolisian Negara republic Indonesia sesuai tugas pokok dan fungsinya

15.  Lembaga permasyarakatan dan rumah tahanan

16.  Rumah susun sederhana

17.  Tempat pembuangan sampah

18.  Cagar alam dan cagar budaya

19.  Pertamanan

20.  Panti social

21.  Pembangkit,transmisi,distribusi tenaga listrik

Lebih lanjut dalam pasal 5 perpres no 65 tahun 2006 bahwa untuk kepentingan umum yang dilaksanakan pemerintah atau pemerintah daerah sebagaiman dimaksud dalam pasal 2 yang selanjutnya dimiliki oleh pemerintah atau pemerintah daerah meliputi:

1.      Jalan umum,jalan tol,rel kereta api(diatas tanah,diruang atas tanah,ataupun diruang bawah tanah), saluran air minum/air bersih,saluran pembuangan air dan sanitas

2.      Waduk,bendungan,bending,irigasi,dan bangunan pengairan lainnya

3.      Pelabuhan,Bandar udara,stasiun kereta api dan terminal

4.      Fasilitas keselamatan umum seperti tanggul penanggulan banjir,lahar dan lain-lain bencana

5.      Tempat pembuangan ssampah

6.      Cagar alam dan cagar budaya

7.      Pembangkit,transmisi,distribusi tenaga listrik

Pengadaan tanah bagi kegiatan untuk kepentingan umum oleh pemerintah dilaksanakan dengan pelepasan atau penyerahan hak atas tanah,diluar itu pengadaan tanah dilaksanakan dengan cara jual-beli,tukar menukar atau cara lain yang disepakati. Dengan demikian pihak swasta tidak dapat memanfaatkan panitia pengadaan tanah ini untuk melakukan pengadaan tanah untuk keperluan usahanya. Hal ini menjadi koreksi terhadap peraturan sebelumnya sperti peraturan menteri dalam negeri no 2 tahun 1976 yang memberikan peluang kepada p[ihak swasta menggunakan lembaga pembebasan tanah.

Berlakunya perpres no 65 tahun 2006 sebagai revisi dari perpres no 36 tahun 2005 yang sebelumnya mendapat tentangan dan tantangan,ternyata juga berpengaruh pada berkurangnya jjumlah jenis kegiatan kepentingan umum yaitu darin 21 kegiatan menjadi hanya 7 kegiatan. Perubahan ini tidak berarti tidak berisiko, misalnya kalau dilihat dari segi kondisional ada kemungkinan diklasifikasi sebagai kepentingan umum,misalnya disuatu tempat yang hanya tersedia satu-satunya lahan yang bisa dimanfaatkan untuk kepentingan umum rumah sakit misalnya. Akan tetapi dari segi yuridis menurut ketentuan yang baru rumah sakit tidak termasuk kategori kepentingan umum, sedangkan berdasarkan kebutuhan keberadaan rumah sakit dimaksud sangat diharapkan oleh sebagian besar masyarakat. Hal semacam ini dapat menimbulkan konflik kepentingan kalau dalam perumusan arti kepentingan umum sendiri hanya menyebutkan jenis dari kepentingan  umum sendiri,tetapi tidak menciptakan arti kepentingan umum secara kategori dan definitive (mudakir iskandar syah 2007).

Negara merupakan sebuah alat atau wewenang yang mengatur atau mengendalikan persoalan bersama atas nama masyarakat (Roger Soltou). Tujuan dari negara pada dasarnya adalah mensejahterakan rakyatnya, hal ini sebagaimana dalam mnegara modern dimana dikenal istilah “Welfare State” atau negara kesejahteraan. Dengan adanya prinsip negara kesejahteraan ini pemerintah dituntut untuk menyelesaikan segala aspek dan persoalan yang menyangkut kehidupan warga negaranya atau dapat dikatakan menyangkut kepentingan umum. Sebenarnya sudah sejak zaman Hindia-Belanda telah dikenal  kepentingan umum, yang antara lain dikenal dengan istilah:

1. “algemeen belang” (a.l. pas. 37 KUHD),
2. “openbaaar belang” (a.l. dalam S 1906 no.348),
3. “ten algemeeene nutte” (a.l. pas.570 KUHPerd) atau “publiek belang” (a.l. dalam S 1920 no.574).

Menurut lemaire istilah kepentingan umum disebut dengan “Bestuurzorg” yang pada berarti tugas dalam fungsi menyelenggarakan kepentingan umum.

Atas dasar inilah pemerintah selanjutnya diberikan kebebasan untuk dapat bertindak dengan suatu inisiatif sendiri untuk menyelesaikan segala persoalan atau permasalahan guna kepentingan umum. Kebebasan ini biasa disebut dengan istilah “freis Emerssen”. Dalam konsep negara kesejahteraan mempunyai konsekuensi bahwa negara atau pemerintah harus turut campur tangan secaraq aktiv dalam kehidupan warganya. Konsekuensi tersebut harus mencerminkan dampak positif  agar tidak merugikan  kepentingan dan hak-hak masyarakat. Tugas pemerintah dalam negara kesejahteraan berkembang menjadi sangat luas. Pemerintah suatu “welfare state” diberi tugas menyelenggarakan kepentingan umum seperti kesehatan rakyat, pengajaran, perumahan, pembagian tanah dan sebagainya.

Dalam negara kesejahteraan, lapangan tugas dan fungsi yang diemban oleh administrasi negara berkembang menjadi sedemikian luas. Bestuurszorg itu meliputi segala lapangan kemasyarakatan dimana-mana turut serta pemerintah secara aktif dalam pergaulan manusia. Kepentingan umum  pada intinya menyangkut:

1.      Kepentingan bangsa dan Negara

2.      Kepentingan masyarakat luas

3.      Kepentingan rakyat banyak atau bersama

4.      Kepentingan pembangunan

Sehingga melalui kepentingan–kepemerintah lebihpentingan diatas perlu adanya pengertian dan pemahaman khusus pada tiap-tiap kepentingan tersebut serta hubungan antar kepentingan tersebut satu sama lain karena pada daarnya tujuan dari semua kepentingan tersebut adalah terlaksananya tujuan nasional. Akan tetapi dewasa ini pemerintah dibenturkan pada dua kepentingan yaitu kepentingan umum dan kepentingan pemerintah itu sendiri. Dengan anggaran belanja negara yang tinggi, pemerintah harus proposional dalam menggunakan APBN tersebut baik untuk kepentingan umum maupun kepentingan pemerintah. Meskipun dalam draft Rancangan anggaran belanja negara (RAPBN) disebutkan jika pemerintah lebih condong kepeada kepentingan umum, namun dalam realitanya kepentingan pemerintah yang lebih di kedepankan.

Kepentingan adalah tuntutan perorangan atau kelompok yang diharapkan untuk dipenuhi dan pada hakekatnya mengandung kekuasaan yang dijamin dan dilindungi oleh hukum dalam melaksanakannya. Tidak dapat disangkal bahwa tindakan Pemerintah harus ditujukan kepada pelayanan umum, memperhatikan dan melindungi kepentingan orang banyak (kepentingan umum). Seperti kita ketahui bersama jika Salah satu sila dari Pancasila sebagai dasar falsafah negara (sila ke lima) adalah keadilan sosial. Ini berarti tujuan negara adalah menuju kepada kesejahteraan dari para warganya. Dalam Alinea IV pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 yang antara lain merumuskan tujuan negara yang hendak dicapai yaitu memajukan kesejahteraan umum. Sedangkan fungsi yang lain adalah fungsi keamanan, pertahanan dan ketertiban, tugas pendidikan, dan tugas untuk mewujudkan ketertiban serta kesejahteraan dunia.

Ada beberapa teori dalam mendefinisikan mengenai kepentingan umum, diantaranya:

1. Teori Keamanan. Menyebutkan bahwa kepentingan masyarakat yang terpenting adalah kehidupan aman dan sentosa.
2. Teori Sejahtera. Menyebutkan jika kepentingan masyarakat yang teropenting adalah kesejahteraan yaitu terpenuhinya kebutuhan pokok masyarakat yang berupa sandang, pangan, kesehatan dan kesempatan kerja.
3. Teori Efisiensi Kehidupan. Menyebutkan jika kepentingan utama masyarakat adalah hidup secara efisiensi, agar kemakmuran dan produktivitas lebih meningkat dalam segala bidang.
4. Teori Kemakmuran Bersama. Menyebutkan bahwa kepentingan yang paling utama adalah kebahagiaan dan kemakmuran bersama, dimana masalah-masalah social harus dapat dikendalikan.

Sehingga berdasarkan teori-teori diatas dapat diketahui bahwa yugas dan tujian pemerintah tidak hanya tercapainya suatu ketertiban dalam masyarakat akan tetapi juga tercapainya tujuan nasional. Tugas penyelenggaraan kepentingan umum dijalankan oelh alat pemerintahan negara yang diantaranya:

1. Seorang fungsionaris atau petugas
2. Badan Pemerintahan

Oleh karenanya harus dapat dibedakan antara kepentingan umum dan kepentingan pemerintah. Pada dasarnya yang dimaksud dengan kepentingan umum adalah tuntutan perorangan atau kelompok atau masyarakat yang diharapkan untuk dipenuhi dan pada hakekatnya mengandung kekuasaan yang dijamin dan dilindungi oleh hukum dalam melaksanakannya. Jadi kepentingan umum bersifat global, umum, dan menyeluruh. Contoh dari kepentingan umum adalah sebagaimana tertuang dalam pembukaan UUD 1945 yaitu “….Untuk membentuk suatu pemerintahan negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indoensia dan untuk memajukan kesejahteraan umum dan melaksanakan ketertiban dunia…”. Contoh pembangunan, dimana pembangunan di Indonesia mempunyai sifat kepentingan umum yang dirinci lebih lanjut dalam 13 bidang antara lain pertahanan, pekerjaan umum, jasa umum, keagamaan, kesehatan, makam/kuburan, usaha-usaha ekonomi yang bermanfaat bagi kesejahteraan umum.  Bahkan dalam pasal 4 ayat 1 UU no.5 tahun 1992 tentang Benda Cagar Budaya. Kepentingan umum harus dapat menunjang pembangunan nasional di bidang ilmu pengetahuan, pendidikan, pariwisata dan lain-lain. Banyak sekali kepentingan –kepentingan yang bersifat umum yang harus dilaksanakan dan diberikan negara kepada rakyatnya dalam rangka menjalankan tugas dan fungsinya sebagai negara yang berdaulat dan berasaskan negara kesejahteraan.

Selanjutnya dikenal juga kepentingan pemerintah, yaitu tuntutan perorangan atau kelompok suatu organisasi pemerintah. Kepentingan pemerintah pada mulanya merupakan upaya pejabat pemerintah dalam mensejahterakan dirinya atau menunjang hidupnya dan keluarganya. Seperti misalnya adalah pengadaan mobil-mobil dinas, pengadaan rumah-rumah dinas dan juga kenaikan gaji pejabat (Renumerasi). Namun pada dasarnya negara harus lebih mengutamakan  kepentingan umum terlebih dahulu daripada kepentingan pemerintah. Apabila negara lebih mengedepankan kepentingan pemerintah daripada kepentingan umum maka akan terjadi kecemburuan dari masyarakat dimana para pejabat negara memilki harta yang berlimpah sedangkan rakyatnya hidup dalam kemiskinan. Namun dewasa ini pejabat pemerintah lebih mengesampingkan kepentingan umum, para pejabat berlomba-lomba menimbun harta dan uang negara untuk dirinya sendiri. Hal ini dapat dibuktikan dalam 2 dasawarsa terakhir dimana korupsi makin merajalela  sedangkan kemiskinan makin meningkat. Sehingga menimbulkan stabilitas negara menjadi terganggu dan pembangunan menajdi tersendat dan berimbas pada masyarakat sendiri.

Sehingga untuk tetap menjaga stabilitas negara maka diperlukan tidakan dari pemerintah yang adil, yaitu dimana pemerintah mementingakn kepentingan umum terlebih dahulu dan mengesampingkan kepentingan pemerintah sendiri. Seperti misalnya pemerintah menurunkan harga bahan pokok daripada menaikan gaji pejabat, atau pemerintah membangun pemukiman yang layak bagi masyarakat perbatasan atau masyarakat pedalaman daripada membangun rumah dinas pejabat yang super mewah, serta pemerintah harus mengedepankan perbaikan sarana dan perasarana lalu lintas daripada meningkatkan pembelian kendaraan-kenaraan dinas. Kasus yang begitu mencolok di akhir tahun 2010 silam adalah ketika pera pejabat mengadakan study banding keluar negeri yang sebenarnya adalah kedok untuk bisa jalan-jalan keluar negeri disaat kemiskinan makin meningkat.

Dalam melaksanakan kebijakan-kebijakan public para pembuat keputusan tidak akan terlepas dari kepentingan umum dalam pengertian normative maupun praktis. Namun sayangnya pembicaraan tentang kepentingan umum dalam kenyataan lebih banyak diungkapkan dalam retorika-retorika atau slogan-slogan tanpoa merujuk kepada kaidah-kaidah normative yang jelas atau tanpa melihat contoh kasus empiris dalam praktik administrasi Negara. Ketidakpastian konsep dan ketidakjelasan acuan itu acapkali mengakibatkan kekeliruan interpretasi, perbedaan persepsi atau kesalahpahaman diantara para akademisi maupun para praktisi. Berbagai bentuk seminar diskusi panel, lokakarya, atau evaluasi kerja dalam birokrasi tida menghasilkan kesimpulan yang bulat karena masing-masing pembicara atau aparat memiliki penafsiran tentang kepentingan umum (public interest) yang berlain-lainnan.

Untuk membahas kepentingan umum dalam etika kebijakan public kita harus membahas etika individual maupun social (social ethic). Etika individual menyangkult standar perilaku professional bagi birokrat atau administrator. Sedangkan etika societal merujuk kepada tujuan yang dicita-citakan oleh masyarakat yang merupakan pedoman bagi arah kebijakan public. Pada tataran generalisasi yang tertinggi kita dapat mengatakan bahwa keputusan-keputusan public harus memaksimalkan manfaat societal dan meminimalkan biaya societal. Konsep societal ini merujuk kepada hak milik kolektif dalam arti berikut.

Kebahagiaan terbesar bagi jumlah terbesar(the greates happiness for the greatest number) sebagaimana telah diuraikan oleh para filsuf utilitarian seperti Jeremy betham dan john stuart mill atau para pendukung pragmatism seperti john dewey.

Mengangkat kondisi dasar kemasyarakatan terutama bagi mereka yang paling tak beruntung (bringing up the bottom with regard to those who are last well of) sebagaimana diuraikan oleh john rawls.

Melakukan segala sesuatu yang membuat semua orang menjadi lebih baik atau sekurang-kuangnya tidak seorangpun yang menjadi lebih buruk (doing things that make everyone better off the al least no one worse off) sebagaimana diungkapkan oleh vilfredo pareto.

Manfaat (benefits) merujuk kepada segala sesuatu yang oleh masyarakat atau pemimpin kelompok masyarakat dipandang sebagai yang dikehendaki. Dalam hal ini manfaat dan biaya dapat berupa moneter ataupun nonmoneter. Artinya untuk kedua sisi konsep ini ada ukuran yang bersifat kuantitatif dan kualitatif. Kecuali itu dalam kebijakan public akan lebih bermakna jika pertimbangan-pertimbangan tentang manfaat nonmoneter dan biaya nonmoneter dilakukan secara serentak bukan secara berurutan.

Pada tingkat generasilasi yang lebih rendah ada beberapa subkriteria yang menyangkut manfaat dan biaya societal. Tiga subkriteria yang pertama dapat disingkat sebagai 3E dan berasosiasi dengan nilai-nilai ekonomis yaitu : effectifenes (dayaguna/ efektivitas) effisiensi (hasilguna/ efisien) dan equity (keadilan). Efektivitas merujuk kepada banyaknya manfaat yang dicapai oleh suatu kebijakan public. Efisiensi merujuk kepada upaya untuk menekan biaya dalam mencapai manfaat tertentu pada umumnya diukur dengan membagi tingkat manfaat dengan biayanya. Keadilan merujuk kepada penyediaan tingkat manfaat minimum pada biaya maksimum yang mampu dikeluarkan dengan ukuran orang , kelompok atau tempat.

Tiga sub criteria yang lain berasosiasi dengan nilai-nilai politis dan disingkat dengan 3P yaitu : public participation (partisipasi masyarakat) predictability (kepastian layanan) dan procedural due process (keadilan prosedural). Partisipasi masyarakat dapat dinilai dari keterlibatan kelompok-kelompok sasaran, masyarakat umum, kelompok-kelompok kepentingan, dan segenap unsure-unsur kemasyarakatan didalam pengambilan keputusan secara demokratis. Kepastian layanan berarti bahwa pengambilan keputusan dilaksanakan berdasarkan criteria yang objektif sehingga seseorang mendapat keputusan tertentu setelah memenuhi keriteria yang ditetapkan maka orang lain pun akan memperoleh keputusan yang sama kalau memang memenuhi criteria tersebut. Sementara itu keadilan procedural berarti bahwa andaikata seorang warga Negara mendapat perlakuan tidak adil maka dia berhak untuk mengetahui apa kesalahannya, untuk mengetahui bukti-buktinya, untuk mengajukan pembelaan, dan berhak memperoleh kesempatan untuk setidaknya mengajukan satukali banding. Setiap orang hendaknya memperoleh kesempatan seperti itu secara sama.

Dari keseluruhan tolak ukur normative yang dapat digunakan untuk menilai kinerja organisasi-organisasi public tampak bahwa kebajikan yang dapat diberikan oleh aparatur pemerintahan h anya dapat terwujud kalau mereka selalu mengacu kepada kepentingan umum secara objektif. Karena itu kepentingan umum merupakan kata kunci bagi aktifitas administrasi pemerintahan. Sayangnya melihat kebenran dari alternative tindakan yang sejalan dengan kepentingan umum ternyata lebih sulit daripada memecahkan persoalan public berdasarkan kaidah-kaidah formal. Masalah-masalah etis yang menyangkut perilaku para pejabat public acapkali muncul dari penggunaan kekuasaan dan pengaruh yang mereka miliki serta komitmen yang mereka tunjukan baik kepada kelompok masyarakat yang taat maupun kepada yang tidak. Bagi para pembuat keputusan, ambiguitas antara kepentingan individu dan umum dala arti luas sering membawa masalah sendiri. Tentang hal ini mcGilly mengungkapkan sebagai berikut:

In public service much of the ethical uncertainty flows form a tormenting contradiction. The public servant is commit­ted to serve the public, but it is never the abstract that asks for a favor, bids for a contract, or hopes for a job; it is always a concrete person. And action that would appear to be resplendent in the light of the public interest may lose its luster when it reflects upon the interests—perhaps the perfectly legitimate interests—of some person

Pada mulanya gagasan tentang kepentingan umum merupakan penjabaran dari konsep demokrasi, didalam system ketatanegaraan yang demoratis otoritas Negara berasal dari persetujuan rakyat yang diperintah (authority is derived from the consent of the governed). Oleh karena itu administrasi Negara harus melayani masyarakat sedemikian rupa sehingga memperkuat integritas dan proses-proses yang b erlangsung dalam suatu masyarakat demokratis. Prinsip mendasar ini sekurang-kurangnya mengandung tiga implikasi bagi kinerja dalam jajaran pemerintahan terutama jika yang dibahas adalah tanggungjawab utama aparat-aparat pemerintah. Implikasi tersebut adalah (a) bahwa setiap warga Negara harus dilayani secara sama dan tidak memihak (b) bahwa itu semua harus dicapai dengan menghormati dan berlandaskan pada lembaga perwakilan (c) bahwa administrasi internal didalam lembaga-lembaga pemerintahharus konsisten dengan cara layanan tersebut.

Kepentingan umum menjadi landasan yang kokoh bagi perilaku administrasi Negara karena sesungguhnya kepentingan inlah yang merupakan sarana terbaik untuk menjaga eksistensi Negara. Apabila nilai-nilai yang menyangkut kepentingan umum sudah ditinggalkan dan kepentingan pribadi yang ditonjolkan, fiksi, sengketa, dan pergolakan tidak akan dapat dihindari. Jelaslah bahwa legitimasi tindakan aparat-aparat public akan memperoleh tempat yang baik apabila mereka mengacu kepada kepentingan umum. Sebagai filsuf Negara dan pakar bahkan berani menjamin bahwa kepentingan umum merupakan pedoman yang baik dalam m enjaga sabilias pemerintahan seperti dikatakan oleh Holcombe:

It (the public interest) is nothing less than such an adjust­ment of conflicting special interests as can give the people durable confident in the stability of the state itself.

Dalam hal ini kepercayaan rakyat kepada Negara dan sabilitas pemerintahan juga hanya akan dapat dijamin jika kelompok-kelompok masyarakat yang tidak mampu menyuarakan diri mereka juga dapat menentukan bentuk kepentingan umum yang dimaksud tersebut. Kelompok itu adalah orang yang tidak berpunya, tidak tersalur aspirasinya, dan tidak terorganisasi (the improperished, the innarculate and the unargonized). Ini harus diingat bahwa kalau pejabat memeperbincangkan kepentingan umum seringkali yang dibicarakan h anya kepentingan kelompok-kelompok yang sudah terorganisasi dengan baik atau memiliki pemimpin-pemimpinyan vocal bukan kelompok-kelompok miskin pinggiran yang seharusnya membutuhkan perhatian lebih besar.

Ungkapan yang tepat untuk menunjukkan bahwa aktivitas pemerintahan berpihak pada kepentingan umum ialah netralitas birokrasi. Apabila secara politis birokrasi pemerintahan sudah netral, asumsi yang digunakan adalah bahwa setiap warga negara memiliki hak dan kewajiban yang sama sehubungan dengan negara. Sementara itu, pejabat-pejabat pemerintah memiliki hak atas sebagian kekuasaan negara tetapi juga memikul kewajiban untuk mencapai sasaran-sasaran yang telah ditetapkan oleh rakyat. Sebagai konsekuensinya, di dalam aktivitas birokrasi tanggung jawab akhir seorang pegawai bukan hanya terhenti pada tujuan-tujuan instansional yang ditetapkan oleh atasan melainkan kepada masyarakdt demokratis (democratic polity). Tentu saja dalam melaksanakan pekerjaan-pekerjaan publik itu efisiensi merupakan tujuan kedua yang paling erat kaitannya dengan tujuan administrasi publik. Betapapun, cumber daya negara tidak boleh dikapai secara sembarangan atau dihambur-hamburkan, apalagi dipakai untuk keperluan pribadi dan kelompok.

Kecuali itu, konsep ideal tentang kepentingan umum hanya akan terwujud bila setiap aparat publik memiliki wawasan pelayanan umum (sense of public service). Wawasan ini akan menempatkan seorang pejabat atau pegawai pemerintah sebagai abdi negara dan sekaligus abdi masyarakat. Kekuasaan dan kedudukan tidak lagi menjadi tujuan yang dikejar-kejar oleh para pejabat. Kekuasaan dan kedudukan diraih semata-mata untuk memperoleh kesempatan yang luas dalam mengabdikan diri pada kepentingan masyarakat atau kesejahteraan rakyat. Dari sinilah para pejabat dapat melaksanakan amanah dan berbuat kebajikan bagi sesama manusia.

Setelah membahas argumentasi yang mendasari norma kepentingan umum, pertanyaan yang harus kits jawab adalah bagaimana kaidah dan praktik pelaksanaan kepentingan umum di Indonesia. Dalam paham demokrasi di negara-negara Eropa Barat dan Amerika, kepentingan individu sangat dihargai di atas kepentingan umum atau kepentingan negara. Negara sekadar berfungsi sebagai regulator atau bertugas menengahi sengketa antara individu yang sate dengan individu yang lain. Namun paham negara hukum yang bersumber pada Pancasila meletakkan kepentingan individu dengan kepentingan masya­rakat secara seimbang. Negara tidak berfungsi secara pasif tetapi harus secara aktif mengusahakan ketertiban umum dan sekaligus menunjang kesejahteraan masyarakat. Sila Keadilan Sosial bagi Seluruh Rakyat Indonesia yang terdapat dalam Pancasila merupakan penegasan mendasar bahwa aparatur pemerintahan mengemban tugas penting berkenaan dengan kesejahteraan dan kepentingan umum.

Pembukaan Undang Undang Dasar 1945 (vide alinea IV) beserta batang tubuhnya (Pasal 33 dan 34) juga telah mengga‑ riskan bahwa segenap aparat pemerintah harus melaksanakan kegiatan-kegiatan yang menuju pads penyelenggaraan kepen­tingan umum. Indonesia adalah negara kesejahteraan (welfare state) sehingga dengan sendirinya penyelenggaraan kepentingan umum merupakan asas utama bagi pemerintahan di Indonesia. Jelaslah bahwa induk peraturan perundang-undangan di Indonesia telah secara implisit menegaskan keutamaan kepentingan umum sebagai landasan etis bagi penyelenggaraan administrasi pemerintahan.

Hal yang menjadi persoalan adalah bahwa pars pejabat pemerintah seringkali memiliki persepsi yang berlain-lainan dalam melihat cakupan kepentingan umum itu sendiri. Terlebih lagi, tidak banyak peraturan perundang-undangan yang secara jelas menetapkan isi dari kepentingan umum itu. Oleh karena itu, ada baiknya di sini ditelusuri lagi peraturan-peraturan yang memuat ketentuan mengenai kepentingan umum. Dalam Lampiran I dari Instruksi Presiders RI No. 9 tahun 1973 tentang pelaksanaan pencabutan hak-hak atas tanah dan bends-bends yang ada di atasnya, ditentukan bahwa suatu kegiatan dalam rangka pelaksanaan pembangunan tercakup sifat kepentingan umum jika menyangkut:

1.  kepentingan negara, dan/atau;

2.  kepentingan masyarakat lu^gs, dan/atau;

3. kepentingan rakyat banyak/bersama, dan/atau;

4. kepentingan pembangunan.

Sementara itu, bentuk-bentuk kegiatan pembangunan yang mempunyai sifat kepentingan umum sebagaimana dimaksud di atas meliputi bidang-bidang:

1. pertahanan;

2. pekerjaan umum;

3. perlengkapan umum;

4. jasa umum;

5. keagamaan;

6. ilmu pengetahuan dan seni-budaya;

7. kesehatan;

8. olahraga;

9. keselamatan umum terhadap bencana alam;

10. kesejahteraan sosial;

11. makam/kuburan;

12. pariwisata dan rekreasi;

13.usaha-usaha ekonomi yang bermanfaat bagi kesejahteraan
umum.

Kemudian, dalam Undang-Undang PTUN pasal 53 dan 54 termuat ketentuan mengenai gugatan terhadap administrator atau pejabat pemerintah yang tindakannya bertentangan dengan kepentingan umum. Gugatan itu dapat diajukan bila terbukti bahwa kebijakan atau keputusan pejabat tersebut bertentangan dengan prinsip-prinsip umum pemerintahan yang baik (algemene beginselen van behoorlijk bestuur) yang antara lain telah diuraikan pada bagian pertama bab ini. Akan tetapi, karena tradisi administrasi di negara kita belum begitu kuat mengakar seperti yang terdapat di negara-negara Eropa, Jepang atau Amerika, maka sebagian besar acuan yang digunakan sehubungan dengan kepentingan umum masih bersumber dari jurisprudensi atau kebijakan-kebijakan yang tidak termuat dalam kodifikasi hukum. Secara umum, prinsip administrasi kita selalu dikaitkan dengan aparatur pemerintahan yang bersih dan berwibawa, namun pengertiannya masih terhdu luas dan masih harus dijabarkan melalui kasus-kasus konkret.

Ada banyak proses administrasi pembangunan yang belum dimasukkan dalam konteks kepentingan umum- Seiring dengan pertambahan penduduk yang terns berlanjut dan tuntutan-­tuntutan modern yang beraneka-ragam, kepentingan umum harus tetap ditegakkan supaya ia tidak tenggelam di tengah gelombang friksi dan sengketa antarpribadi warga negara. Pejabat-pejabat pemerintah hendaknya tidak coma bekerja di belakang meja tetapi harus lebih Bering turun ke lapangan guna melihat secara langsung persoalan-persoalan kepentingan umum yang merupakan amanah dari rakyat. Di antara masalah-­masalah yang harus lebih diperhatikan adalah :

1. peningkatan efektivitas administrasi;

2. penanganan masalah pengangguran dan polusi;

3. peningkatan efisiensi dan pencegahan pemborosan uang negara;

4. mengurangi tingkat pajak bagi kaum miskin Berta mengurangi pos-pos anggaran yang tidak menyangkut kesejahteraan masyarakat;

5. distribusi penghasilan yang lebih adil;

6. pencegahan kejahatan dan penyempurnaan layanan kesehatan;

7. peningkatan partisipasi masyarakat dengan menjamin kebebasan berbicara dan perbaikan struktur pemerintahan;

8. peningkatan kepastian layanan dan stabilitas siklus perdagaTigan;

9. peningkatan keadilan procedural dalam program-program

10. pemerintah serta perlindungan warga negara dari tindak kejahatan.

Penjabaran gagasan kepentingan umum ke dalam kebi­jakan-kebijakan konkret seperti di atas sangat diperlukan supaya langkah yang ditempuh oleh para pejabat pemerintah dapat dilihat lebih jelas dan aktivitas mereka memiliki pola yang tertib. Di samping itu penjabaran semacam ini akan mencip­takan organisasi-organisasi pemerintah yang mudah dipantau aktivitasnya, dan mencegah munculnya program-program yang menguntungkan pribadi pejabat dengan dalih untuk kepen­tingan umum. Alangkah baiknya apabila perumusan program-program pemerintah itu melibatkan masyarakat setempat sehingga akan benar-benar menyentuh kebutuhan mereka.

AZAS-AZAS BIROKRASI PEMERINTAHAN YANG BAIK

Terkait dengan Asas-asas Birokrasi dalam Good Governance atau Pemerintah yang baik memiliki pengertian yang berbeda-beda di setiap negara, yang artinya bahwa prinsip-prinsip ini tidak bersifat global. Di negara Indonesia, sebagian besar rakyat Indonesia sepakat bahwa pada era pemerintahan Soekarno berhasil meletakkan dasar Nasionalisme bagi bangsa Indonesia tetapi gagal dalam merumuskan program-program pembangunan yang berguna bagi masyarakat. Pada masa orde baru rakyat mengalami kemakmuran dengan dilaksanakannya pembangunan ekonomi dan stabilitas nasional, tetapi dalam kenyataannya bahwa keberhasilan pembangunan ekonomi belum dirasakan merata oleh masyarakat dan stabilitas telah memasung demokrasi/partisipasi rakyat, banyak pelanggaran hak asasi manusia dan menutup akses keterbukaan. Namun terlepass dari pendapat diatas, asas-asas pemerintahan yang baik. Asas-asas Umum Pemerintahan yang baik menurut Wahyudi Kumorotomo dalam buku “Etika Administrasi Negara” adalah:

1.      Prinsip Demokrasi. Prinsip demokrasi inni sama seperti berasas kedaulatan rakyat. Asas kedaulatan berarti bahwa rakyat memiliki kekuassaan tertinggi dalam pemerintahan negara, rakyta pula yang menentukan jalannya suatu negara dan pemerintahan. Di dalam sistem pemerintahan yang berasas kedaulatan rakyat, maka kepentingan rakyatlah yang diutamakan karena kepentingan rakyat. Dasar dari konsep demokrasi menyangkut penilaian tentang nilai manusia, martabat manusia, dan kesamaan di hadapan hukum. Demokrasi mendambakan terciptanya suatu sistem kemasyarakatan yang setiap warga negaranya mempunyai kedudukan yang sama dan adil. Oleh karena itu dalam pemerintahan dengan prinsip demokrasi, hendaknya setiap aktivitas birokrasi pemerintahan dalam mewujudkan kepentingan rakyat berjiwa demokrasi, dapat dipertanggungjawabkan, dan efisien. 

2.      Keadilan sosial dan pemerataan. Keadilan sosial dan pemerataan kesejahteraan tercapai apabila tidak terjadi ketimpangan distribusi hasil-hasil pembangunan antarkelompok masyarakat kaya dengan miskin dan antardaerah/wilayah geografis antara perkotaan dengan pedesaan. Oleh karena itu aparat birokrasi agar membuat kebijakan-kebijakan yang dapat menyeimbangkan kebutuhan masyarakat miskin dan masyarakat pedesaan dengan kebutuhan masyarakat kaya dan masyarakat perkotaan. 

3.      Mengusahakan kesejahteraan umum. Setiap aparat birokrasi pemerintah agar mempunyai komitmen yang tulus untuk memperhatikan kesejahteraan kepada rakyat. 

4.      Mewujudkan negara hukum. Indonesia pada daasranya merupakan negara hukum. Maksud dari perwujudan negara hukum adalah aparatur pemerintah bersama dengan seluruh rakyat akan mewujudkan suatu pemerintahan yang dijalankan sesuai dengan ketentuan perundang-undangan. Jadi aparat pemerintah dalam melaksanakan tugas pemerintahan harus berdasarkan ketentuan perundang-undangan. 

5.      Dinamika dan efisiensi. Dinamika hendaknya diartikan sebagai kemampuan beradaptasi dengan globalisasi suatu organisasi. Maksud dari globalisasi ini adalah adaptasi organisasi yang baik sehingga ia sanggup mengantisipasi perubahan-perubahan yang terjadi dalam masyarakat dan dapat menelorkan kebijakan-kebijakan yang tepat. Dinamika dalam melaksanakan tugas-tugas negara merupakan prasyarat untuk dapat menciptakan birokrasi pemerintahan yang responsif terhadap kebutuhan dan aspirasi masyarakat yang berkembang. Di samping itu efisiensi sama diperlukan. Efisiensi dalam hal ini diartikan adalah tetap mengutamakan kepuasan dan kelancaran layanan terhadap publik, tetapi tetap memperhitungkan pemakaian tenaga kerja, prosedur layanan, dan biaya yang dikeluarkan.

Selain itu, asas-asas umum pemerintahan yang baik tercantum juga dalam UU No. 28 / 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari KKN, yaitu:

1.      Asas Kepastian Hukum. Adalah asas dalam negara hukum yang mengutamakan landasan peraturan perundang-undangan, kepatutan, dan keadilan dalam setiap kebijakan Penyelenggara Negara.

2.      Asas Tertib Penyelenggaraan Negara. Adalah asas yang menjadi landasan keteraturan, keserasian, dan keseimbangan dalam pengendalian Penyelenggara Negara.

3.      Asas Kepentingan Umum. Adalah asas yang mendahulukan kesejahteraan umum dengan cara yang aspiratif, akomodatif, dan selektif.

4.      Asas Keterbukaan. Adalah asas yang membuka diri terhadap hak masyarakat untuk memperoleh informasi yang benar, jujur, dan tidak diskriminatif tentang penyelenggaraan negara dengan tetap memperhatikan perlindungan atas hak asasi pribadi, dan rahasia negara.

5.      Asas Proporsionalitas. Adalah asas yang mengutamakan keseimbangan antara hak dan kewajiban Penyelenggara Negara.

6.      Asas Profesionalitas. Adalah asas yang mengutamakan keahlian yang berlandaskan kode etik dan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.

7.      Asas Akuntabilitas,. Adalah asas yang menentukan bahwa setiap kegiatan dan hasil akhir dari kegiatan Penyelenggara Negara harus dapat dipertanggungjawabkan kepada masyarakat atau rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi negara sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku.